瞭望丨新型举国体制什么样
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▲ 2019年10月20日，清华大学代表在第六届世界互联网大会上介绍“面向通用人工智能的异构融合天机芯片” 黄宗治摄/本刊
◆ “构建关键核心技术攻关新型举国体制”首次出现在中央文件中，并突出“关键核心技术”，是与我国发展阶段以及国际环境密切相关的
◆ 关键核心技术攻关新型举国体制有三大特征，一是聚集资源攻关，二是既有合作又有竞争，三是经济性
◆ 新型举国体制中，政府与市场并不是非此即彼，而是互为补充的关系
◆ 详细分析↓↓↓
文丨《瞭望》新闻周刊记者扈永顺
近日，国家航天局发布了高分七号首批22幅亚米级立体影像产品，包括北京首都机场、大兴机场等多个地区的正射影像图、立体核线影像、数字表面模型产品等。通过高分七号卫星的观测，还可以获取山的高度、峡谷深度、飞机起飞速度等数据。
高分专项工程总设计师童旭东告诉《瞭望》新闻周刊，从全链条看高分七号的研制应用，能够发现新型举国体制在关键核心技术攻关中的作用。
构建新型举国体制已成为一个热词。在十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，将完善包括新型举国体制在内的科技创新体制机制工作纳入社会主义基本经济制度框架内，从体制层面解决科技经济“两张皮”问题的指向更加凸显。
中科院原副院长、中国科学院院士詹文龙告诉《瞭望》新闻周刊记者，“新型举国体制，将科技创新的组织模式，从以往的‘政产学研用’变为‘政产学研用金’，将金融加入其中，解决关键核心技术攻关的经费需求。”
“《决定》将构建新型举国体制与经济体制改革相结合意义重大，是通过中央文件进一步强调科技创新是推动经济高质量发展的重要组成部分，是利用新型举国体制攻克关键核心技术、服务国家经济建设，落实创新驱动发展战略的举措。”中科院科技战略咨询研究院研究员眭纪刚分析说。
举国体制是重大优势
举国体制，是以国家利益为最高目标，举全国之力，攻克某一尖端领域或重大项目的工作体系和运行机制。本质上是一项组织体系的制度安排，是社会主义制度的独特优势所在。在不同的历史时期，举国体制承担着不同的使命。
新中国成立之初，举国体制在我国科技发展中发挥了重要作用，取得了“两弹一星”等诸多重大成就。
改革开放后，我国在不断摸索中，在一些战略创新中逐步形成了新型举国体制，成为取得重大创新突破的重要手段。
新型举国体制的“新”，主要体现在与市场经济的高度结合上，体现在技术和市场经济效益并重。将政府与市场的作用有机结合，从以行政配置资源为主转变为市场在资源配置中起决定性作用，既能发挥各类主体协同攻关的优势，又能尊重市场规律、发挥市场的资源配置和优化作用。
例如，2006年颁布实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，聚焦国家重大战略需求，设置了16个国家科技重大专项。在集成电路装备、数控机床、新药创制、大飞机等科技重大专项实施过程中，探索新型举国体制，注重目标实现与注重效益并重，不断释放科技主体的创新活力。
坚持以人为本、人才驱动，更加注重遵循客观规律，既注重技术链也注重价值链，既注重产品也注重市场表现，兼顾各方利益分配和利益实现，这是新型举国体制的又一突出特点。
当今世界，经济与科技竞争日趋激烈，只有继续发挥新型举国体制的优势，提升国家创新体系整体效能，才能补齐短板、跟踪发展、超前布局，从而实现关键核心技术的重大突破与引领，不断增强我国自身的科技创新能力，在世界高科技领域占有重要地位。
以体系转型聚焦关键核心技术
在受访专家看来，“构建关键核心技术攻关新型举国体制”首次出现在中央文件中，并突出“关键核心技术”，是与我国发展阶段以及国际环境密切相关的。
一方面，核心技术不是一般商品。当我们与发达国家发展水平差距较大时，为了获取丰厚利润，发达国家可以转让一些非核心技术以占领市场；当我国已成为世界第二大经济体，科技竞争成为综合国力竞争的焦点时，一些发达国家会对中国实行更加严格的高技术封锁、禁运。因此，关键核心技术是买不来的，必须自主突破。
另一方面，中国正面临创新体系转型。当下，中国科技发展呈现从量的积累向质的飞跃、从点的突破向系统能力提升的态势，科技创新从过去的跟跑为主，逐步转变为跟跑、并跑，甚至在某些领域开始显现出领跑态势。未来，我国会有更多科学探索进入无人区，这就需要国家构建引领型创新体系，组织科技力量加大对关键核心技术的突破，弥补企业研发力量薄弱、创新能力不足等短板。
因此，关键核心技术的攻关需要新型举国体制的支持。
受访专家强调，在具体落实中，需要最先明确哪些技术属于关键核心技术、属于卡脖子技术。找准靶向，合力攻关，力争打破重大关键核心技术受制于人的局面，加速我国现代化进程。
注重三要素
“用以攻关关键核心技术的新型举国体制有三大特征，一是聚集资源攻关，二是既有合作又有竞争，三是经济性，这也是实现新型举国体制需要坚持的三个要素。”詹文龙分析。
首先，聚集资源攻关关键核心技术，考验国家科研组织能力，在这方面我国已有集中力量办大事的诸多经验。
其次，关键核心技术因其复杂性、跨学科、跨领域等特点，决定了必须由多部门、大团队联手合作，协同攻关。
在市场经济条件下，合作同时也存在竞争。“以前我国发展航天技术，只把项目给一家研发机构，会造成垄断，经济性、技术性指标很难提高。”詹文龙说。
在嫦娥四号任务中，国家航天局将工程向社会资本开放，鼓励社会资本、企业参与任务。这一模式，吸引了中科院上海技术物理研究所等多方参与，对于打破航天工业壁垒、加速航天技术创新、有效降低工程成本、提高投资效益等具有积极作用，被誉为“探索建立新型举国体制的又一生动实践。”
第三，新型举国体制需要考虑经济性、应用性。
受访专家认为，面向国民经济领域，经济性的考量尤为重要。
高分七号卫星总设计师曹海翊以高分卫星科技重大专项为例介绍说，该专项在设立之初，就注重卫星的实际应用价值，通过统筹“天地一体化”建设和应用，统筹数据源、地面系统和应用系统各环节，实现多用户应用效果最大化。并且通过设立以高分专项成果为基础的卫星产业基金，促进了卫星遥感的产业化发展。高分七号的遥感数据，也将替代国外数据引进，还可为“一带一路”建设提供支撑，为亚太地区、非洲、南美等国家提供高分辨率卫星影像服务。
探索全流程管理机制
詹文龙认为，利用新型举国体制攻关关键核心技术的流程，大致可分为战略决策、资源配置、技术攻关、评价考核等几个环节，每个环节要解决不同的问题。
首先，决策机制要科学合理。应在关键核心技术领域探索建立国家科技宏观决策机制，构建以政府主导，企业家、科学家良性互动机制，提高国家科技宏观决策的科学性。
詹文龙认为，国家在对关键核心技术攻关路线的选择上，应多点布局研究，找到有潜力的技术路线后给予重点支持。在科研项目实施中，也需要动态调整，优胜劣汰。
其次，建立多元融资机制，由政府财政资金撬动、引导社会资本投入科技创新。例如，集成电路产业发展需要大量资金投入，仅靠政府或企业单方面投入往往杯水车薪，需要双方形成合力。
为此，国家设立了集成电路产业投资基金，有效引导了地方政府、企业资金的加入，推动了半导体设计、制造、封测环节中的关键技术突破，成为利用新型举国体制攻关关键核心技术的又一尝试。
第三，探索高效研发组织机制、完善责任机制，确保技术攻关的组织协调性。受访专家认为，应建立目标更明确的组织机制，例如以健全国家实验室体系为抓手，加快建设跨学科、大协作、高强度的协同创新基础平台，强化国家战略科技力量，解决现在创新组织分散化问题；发挥中科院重大科技基础设施集聚、学科门类齐全、领域交叉融合等综合集成优势，稳定支持一批肩负国家使命的科研团队；在科研管理层面，政府要放权，分层级管理，充分调动基层组织、合作单位的积极性。
此外，应在事中和事后建立合理绩效评价机制，激发各类创新主体积极性。
发挥好评价体系指挥棒的作用，打破将SCI作为主要评价标准的桎梏。眭纪刚表示，有些国家重大专项、关键核心技术攻关并不适合发论文，但是一些研究所、高校在评价参研人员时，仍然看重论文产出。“希望由专项牵头人、子任务负责人来评价科研人员的贡献，同时提高科研人员参与国家战略任务的评价权重。”
“现在的项目评审机制强调项目关联专家回避，容易出现外行评价内行的情况。”詹文龙认为，“不应片面强调回避原则而把业内专家屏蔽在外。作为保障措施，可设立科研评价诚信体系，记录评审专家的操作行为，确保专家的评审能够公正、专业。”
协调政府与市场关系
受访专家认为，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，还需要协调好政府与市场的关系。
“以前的科研项目中，政府是管理者，其他参与方是被管理者。下一步需要转变创新治理范式。”眭纪刚认为，科技治理体系要从政府作为唯一管理者向多元主体共同参与治理转变，政府要从资源管理为主向多手段治理转变。
政府的首要任务是提出清晰的科技战略目标，在事关国家长远发展、重大利益和安全的必争领域组织实施重大科技计划和工程中，发挥顶层设计、战略规划、政策制定等作用，促进各类创新资源集聚，加强科技基础设施建设和核心技术攻关，充分发挥集中力量办大事的制度优势。同时，发挥组织协调各方力量的作用。
詹文龙举例说，有的研究机构申请到一个项目，项目研究结题后，为该项目专门打造的科研平台也就结束了使命，浪费了资源。对这种情况，政府可从中协调，倡导项目承担者与其他科研机构合作攻关，共享资源。
为了促进科研成果的应用，政府还可制定与国际规则和市场机制接轨的政府采购政策，创造使用国产产品的需求等。“市场需求对促进科技创新非常重要。例如高铁，就是在国内庞大市场应用中促进技术不断成熟，并成为中国技术走向世界的一张名片。”眭纪刚说。
眭纪刚表示，新型举国体制中，政府与市场并不是非此即彼，而是互为补充的关系。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，特别是企业在技术创新中的主体作用，引导创新型企业参与到关键核心技术攻关中。LW
刊于《瞭望》2020年第1期
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